Herrick Chapman, La longue reconstruction de la France. À la recherche de la république moderne.

Paris, Les Presses de Sciences Po, « Académique », 2021, 492 p.

Le livre d’Herrick Chapman, professeur à New York University, se compose de quatre chapitres centraux, consacrés à quatre domaines de l’action publique : l’immigration, le petit commerce, la famille et les nationalisations. Ils sont précédés par un chapitre sur la Libération et la légitimation des nouveaux pouvoirs publics, et suivis par deux chapitres plus politiques, un parallèle brillant entre Pierre Mendès France et Michel Debré et un chapitre sur la guerre d’Algérie, où l’on retrouve la question de la légitimité de l’État. Il unit ainsi la reconstruction de la société française et de son économie à la modernisation du système politique, ce qui le conduit jusqu’en 1962.

On pourrait discuter ce choix. La reconstruction ne s’achève certes pas en 1948, et H. Chapman étudie comment elle a cheminé jusqu’à la V^e République sans en faire un aboutissement nécessaire. Son livre est avant tout une analyse fouillée d’histoire sociale et politique, qui joint une approche « par en haut » des politiques publiques à une histoire « par en bas » des associations ou des syndicats, conjuguant ainsi technocratie et démocratie. Elle repose sur une impressionnante documentation qui couvre l’historiographie aussi bien française qu’anglo-saxonne du sujet, mais aussi sur des dépouillements où l’on reconnaît, au fil des notes infrapaginales, des archives de la Justice, de l’Intérieur et des Finances. C’est plus qu’une synthèse originale de seconde main car elle est nourrie opportunément de retours aux sources. Elle se lit avec un immense intérêt.

L’un des fils conducteurs est la question de la légitimité du pouvoir, décisive à la Libération. L’auteur montre à la fois comment de Gaulle utilisa sa visite à Bayeux et le défilé des Champs-Élysées, le 26 août 1944, pour se légitimer comme chef du Gouvernement provisoire de la République française et s’imposer aux résistants parisiens, et comment les comités départementaux de Libération (CDL) furent conçus pour remplir le vide de pouvoir qu’entraînerait l’effondrement de Vichy. Mais si les autorités par en haut et par en bas s’affrontent, notamment autour des milices patriotiques, elles se renforcent aussi : les CDL consolident l’autorité des préfets en leur demandant d’interner les collaborationnistes, et les préfets ou commissaires de la République, comme Farge ou Aubrac, donnent autorité aux résistants qu’ils chargent de maintenir l’ordre. Ces interactions reconstruisent une autorité publique, dans un climat qui reste éruptif jusqu’en 1945 dans certains départements.

La légitimité se conquiert par l’efficacité. Le nouveau pouvoir devait faire ses preuves en relançant l’économie. Or, elle manquait massivement de main-d’œuvre. Il entreprit d’y remédier, d’une part en employant jusqu’en décembre 1948 un demi-million de prisonniers allemands transférés des États-Unis en France, d’autre part en supprimant les bureaux de placement privés et en confiant à l’Office national d’immigration (ONI) le monopole de la recherche, de l’accueil et du placement des travailleurs immigrés. Une législation favorable leur reconnut la liberté de choisir leur résidence et leur métier et créa des titres de séjour d’un, trois ou dix ans. Mais en 1947, pour 140 000 offres d’emploi, l’ONI recrutait 65 000 travailleurs. Épuré de ses membres communistes, il fut remplacé par un office purement consultatif. L’État cessait d’être un gestionnaire actif dans ce domaine. Pourtant les responsables gouvernementaux voyaient une continuité du dirigisme, « là où patronat et syndicats, pour des raisons différentes, identifiaient un changement » (p. 119).

Herrick Chapman passe ensuite non aux familles, mais aux commerçants, qui posent en 1947 un problème plus urgent. Ce secteur, accru de 100 000 unités par les années noires, dépourvu de groupe de pression puissant – Léon Gingembre ne s’imposait pas alors –, était soumis à celle de consommateurs exaspérés par les pénuries et les prix, que le gouvernement tentait d’apaiser en renforçant les contrôles. Ce renforcement entraîna une forte agitation dans l’Ouest, le Sud-Ouest et le Centre, la population entravant les contrôles. Herrick Chapman souligne aussi l’absence de réflexion sur la fiscalité à Vichy comme dans la Résistance. Il suit l’idée de TVA, du syndicat CGT des impôts jusqu’à sa première adoption en avril 1954. Comme elle s’appliquait alors à 300 000 entreprises, mais non au petit commerce, elle n’explique pas le poujadisme. Celui-ci est un refus des contrôles exercés par des « polyvalents » sur les contribuables et non sur les produits. Ce mouvement bien organisé par un leader efficace menait une vie si dure aux fonctionnaires du fisc qu’ils refusèrent d’intervenir dans sept départements. Pour 130 000 contrôles en 1953, il y en eut 60 000 en 1955. Le gouvernement surmonta la crise par un mélange de compréhension et de fermeté.

La politique familiale apparaît relativement unanime malgré l’opposition des familialistes et des natalistes. L’auteur souligne à quel point la détention d’informations abondantes et rigoureuses est source de pouvoir. Les groupes qui les détiennent, l’INED, l’Alliance nationale, les associations familiales que fédère l’Union nationale, jouent un rôle central dans la définition de cette politique. Au passage, la personnalité de Robert Prigent est mise en valeur. En 1959, l’opposition de Debré à l’extension des allocations familiales aux enfants qui poursuivent des études, au motif que cela ne concerne que des riches, fait de ces allocations un transfert social ; initialement, dans l’idée partagée par les trois-quarts de la population en 1947 que l’essor démographique était important pour la nation (p. 175), c’était un transfert des célibataires et des couples sans enfants aux familles nombreuses. L’alimentation et l’habillement pesaient alors très lourd dans les budgets des ménages. L’auteur aurait pu attacher plus d’importance à la foison de publications consacrées à l’époque au niveau de vie et au pouvoir d’achat des familles en fonction de leur nombre d’enfants.

Les nationalisations n’étaient « nullement » des mesures socialistes, mais « une nécessité nationale » pour éliminer les membres des trusts, écrivaient François Billoux et Charles Tillon à Mendès France (p. 266). C’était aussi une nécessité économique. Elles n’ont guère provoqué de changement dans le secteur bancaire. Le mécanisme adopté pour financer les entreprises, des prêts accordés par les grandes banques qui les présentaient à l’escompte de la Banque de France, m’a rappelé les bons du trésor des années 1920. Dans les mines et l’électricité, les nationalisations ont permis des restructurations décisives. EDF a ainsi remplacé cinquante-quatre entreprises de production thermique, cent d’hydroélectricité et 1 150 de distribution (p. 288). Elles ont enfin permis à la CGT et au PCF de consolider leur influence dans ces entreprises. Herrick Chapman analyse avec finesse les différences entre EDF, où Marcel Paul institue un système de salaires et d’avantages sociaux inégalable, mais conserve une certaine autonomie par rapport au PCF, les Houillères, au climat social durablement tendu depuis les grèves de 1947 et 1948 et frappées par une modernisation aux résultats spectaculaires, et la SNCF, fière de ses succès technologiques et de son image.

Le parallèle entre les deux modernisateurs, Mendès et Debré, est pleinement justifié. L’auteur rappelle qu’en 1946 Debré était membre du Parti radical, comme Mendès. Si leurs analyses convergeaient largement, ils divergeaient sur les solutions, avant de s’éloigner définitivement en 1958. Quant au chapitre intitulé « L’enclume algérienne », il ne quitte pas l’Hexagone, analysant comment la crise algérienne a fait évoluer l’État. Initialement les autorités n’étaient guère favorables à l’immigration algérienne et elles ne s’y sont résolues, avec beaucoup de réticences, qu’en raison des besoins de main-d’œuvre – creusés d’ailleurs par l’envoi du contingent en Algérie. Alors que les étrangers bénéficiaient des mêmes allocations familiales que les nationaux, y compris quand leur famille était restée hors de France, en Italie par exemple, elles étaient réduites pour les travailleurs algériens dont la famille résidait en Algérie, une injustice fortement ressentie. L’encadrement politique de ces immigrants passa par une combinaison d’aide et de logement social – notamment la Sonacotra – et par la surveillance policière, inévitablement entremêlées malgré les protestations du personnel social. Elle conduisit aux lois d’avril 1955 sur l’état d’urgence, mises en chantier quand Mendès était encore au pouvoir – et, je l’ajoute, Mitterrand ministre de l’Intérieur ‑, puis à celle de mars 1956 sur les pouvoirs spéciaux. En 1959, quatre camps d’internement existaient en métropole, et l’on en sait les dérives. Pour H. Chapman, ces mesures renforcent les pouvoirs de l’exécutif ; je verrais plutôt dans ce transfert à l’armée de pouvoirs civils un affaiblissement de l’État. Il accorde une grande importance au Plan de Constantine sur lequel il apporte beaucoup. Aucunement improvisé, c’était un vrai plan de développement indépendant du cadre politique, et qui de fait s’est poursuivi sur certains points après l’indépendance. Il a paradoxalement contribué à faire de la planification une ardente obligation.

En conclusion, H. Chapman réfléchit aux raisons de la disparité entre les domaines de l’action publique, alors que dans chacun d’eux les responsables tentaient de rendre la technocratie démocratique ou la démocratie experte. Un premier facteur est pour lui le degré d’adéquation entre les intérêts spécifiques du secteur et les plans de modernisation ; ainsi les petits commerçants ou les mineurs s’en sentaient-ils exclus. Le deuxième facteur s’avère la distribution de l’expertise, dont la politique familiale et la politique fiscale donnent deux exemples contrastés. Le troisième est la cohérence des efforts de l’État, entre les priorités annoncées et l’action effective. Les configurations d’acteurs s’organisent ainsi différemment sur ces trois axes en fonction des domaines d’action et des conjonctures. Herrick Chapman donne du sens à la complexité.

Antoine Prost

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