Vincent Dubois, Contrôler les assistés. Genèses et usages d’un mot d’ordre

Paris, Raisons d’agir, « Cours et travaux », 2021, 456 p.

Professeur de sociologie et de science politique à l’IEP de Strasbourg, Vincent Dubois est un auteur incontournable des études sur les street-level bureaucrats depuis la publication en 1999 de La vie au guichet. Relations administratives et traitement de la misère, résultat d’une enquête de terrain réalisée à la demande de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Dans ce nouvel ouvrage, lui aussi majeur, il élargit considérablement la focale en analysant pourquoi et comment s’est imposée, depuis la seconde moitié des années 1990, l’injonction au contrôle des « assistés ».

Cet impératif, à la fois politique, gestionnaire et moral, se traduit par l’ancrage dans le débat public des thématiques de « l’assistanat » et de la fraude aux prestations sociales ; par un contrôle de plus en plus systématique des allocataires ; et par des sanctions de plus en plus sévères. Pourtant, « pas plus que l’intensification des politiques sécuritaires ne reflète l’augmentation de la délinquance, l’essor du contrôle des assistés ne reflète celle d’erreurs et d’abus qui seraient devenus massifs ; c’est parfois même le contraire » (p. 10). On ne sait d’ailleurs toujours pas, aujourd’hui, chiffrer cette fraude : des évaluations ne sont régulièrement réalisées que depuis la fin des années 2000 et elles ne sont, par définition sur ces sujets, que des évaluations, qui non seulement ne quantifient que ce qu’elles détectent, mais de surcroît « mesurent avant tout des pratiques administratives » de contrôle (p. 11). En outre, si les sommes en jeu ne sont pas négligeables (291 millions d’euros en 2017), elles sont deux fois moindres que les fraudes des branches famille, santé et retraite de la Sécurité sociale (583 millions en 2017), et surtout bien minces au regard de leur envers, le non-recours aux prestations sociales (3 à 5 milliards rien que pour le RSA), et plus encore de la fraude fiscale (16,6 milliards). L’enjeu n’est donc pas financier mais bien politique, ciblé sur le bas de l’échelle sociale.

L’auteur revient d’abord sur les transformations récentes de l’État social et le traitement des populations précaires : montée occidentale des politiques de contractualisation et d’activation, voire de workfare ; promotion de la responsabilité individuelle dans la contribution de chacun par le travail – alors même que se sont ancrés le chômage de masse et la précarité de l’emploi, qui devraient inversement conduire à mettre l’accent sur les causes structurelles. Mais la dénonciation de la fraude aux prestations sociales permet de promouvoir les normes dominantes, qui sont son envers : le labeur, l’épargne, l’honnêteté. Elle place au cœur du débat les droits, mais surtout les devoirs, et rappelle constamment aux « assistés […] leur statut d’obligé » (p. 31). Elle est donc « un élément du gouvernement des pauvres » (p. 35). Elle s’adosse aussi au développement des impératifs et outils gestionnaires (limitation des dépenses sociales, croisement de fichiers, algorithmes…) qui découlent pour partie des critères de Maastricht et du Pacte de stabilité et de croissance de l’Union européenne. Il faut ainsi « voir dans le renforcement du contrôle des assistés l’effet d’un mouvement en spirale : une (ou des) spirale(s) rigoristes » (p. 46), portées par des logiques politiques, médiatiques et administratives de surenchère et de durcissement que la suite de l’ouvrage s’attache à démontrer.

Le thème de la fraude, apparu en 1972 aux États-Unis, devient en France « un mot d’ordre politique » à partir de 1995 (chap. 2). Alors que la campagne présidentielle de Jacques Chirac était centrée de façon assez empathique sur la « fracture sociale », dès juin, Éric Raoult, ministre en charge de l’Intégration et parmi les plus à droite du gouvernement, soulève la question. Elle est reprise par le Premier ministre Alain Juppé, qui nomme une mission parlementaire pour flatter la frange conservatrice de son électorat et de sa majorité, et rendre plus acceptables les hausses d’impôt. Très relayé médiatiquement, le rapport qui en résulte montre la faiblesse des montants en jeu, mais préconise néanmoins un renforcement des contrôles et scelle l’officialisation du problème. Après avoir disparu sous le gouvernement Jospin, le thème est réactivé sous le quinquennat Sarkozy (2007-2012), congruent avec sa politique de valorisation du travail, d’éthique de la responsabilité individuelle, de respect de l’ordre, de fermeté à l’égard de la déviance et de l’immigration. Il lui permet de s’affirmer comme candidat puis président. Le thème intègre aussi l’agenda du Parlement, soulevé chaque année lors de la discussion sur la loi de financement de la Sécurité sociale (1996 sq.) et plus encore quand est instaurée une section sur les « dispositions relatives au contrôle et à la lutte contre la fraude » (2007 sq.). Il s’ancre dans les médias, permettant « de combiner la force suggestive du fait divers, le sérieux des enjeux économiques et financiers, le moralisme à l’égard des tricheurs […], la polémique à l’égard des dérives de l’État social » (p. 97). Il devient naturalisé jusque dans les sondages qui, se mettant eux aussi à poser des questions sur la fraude, « produisent l’opinion autant qu’ils la mesurent » (p. 113).

Le thème est aussi « un effet des reconfigurations bureaucratiques » (chap. 3). L’année 1995 fait de nouveau figure de tournant, avec un rapport de la Cour des comptes, qui s’inquiète de la transformation du RMI en revenu permanent. À partir de la seconde moitié des années 2000, un arsenal de mesures est élaboré pour organiser le contrôle et les sanctions, et rendre obligatoire le dépôt d’une plainte au tribunal correctionnel en cas de fraude.

Le contrôle répond aussi à des évolutions de la CNAF (chap. 4) : défense de l’institution et des prestations qu’elle sert, montée en puissance des « gestionnaires du social » (hauts fonctionnaires, le plus souvent énarques), réformes managériales, renforcement du pouvoir de la caisse nationale sur les caisses locales, rôle croissant des services comptables. Car rien ne l’y prédisposait : au contraire, la culture de cette institution est « historiquement construite autour d’une double référence familialiste et à la solidarité envers les démunis » ; « le contrôle [y] existait bel et bien, mais comme une obligation légale acquittée a minima, sinon avec réticence » (p. 150). La CNAF suit donc une évolution inverse à celle de l’administration fiscale, où le contrôle était initialement « une activité noble […], indissociable d’un idéal de justice fiscale » (p. 150), puis décline à partir du milieu des années 1980, la négociation devenant préférée à la sanction.

Alors que le travail des contrôleurs a longtemps été peu cadré, et consistait avant tout à soutenir et conseiller les allocataires, il devient plus harmonisé et axé sur le contrôle des déclarations (chap. 5). Les objectifs des caisses sont recentrés sur la rentabilité financière, « une efficacité plus grande dans la détection des abus et la régulation des anomalies » (p. 227). De nouveau, les pratiques suivent une direction opposée à celle du contrôle fiscal, où la répression tend à être remplacée par le conseil. Grâce aux technologies informatiques et au croisement de fichiers, le travail informatique prend une place croissante (chap. 6). Le data mining (statistique prédictive, permettant de détecter de façon systématisée les anomalies dans les dossiers) est expérimenté à partir de 2004 à la CNAF, de façon précurseur, puis généralisé en 2011.

Le travail des contrôleurs est ainsi marqué par plusieurs tendances (chap. 7) : à la spécialisation des fonctions, par rationalisation et efficacité, à une croissance de leur nombre, et à une multiplication et une diversification des agents impliqués. Ce qui conduit « à prédisposer au rigorisme », à s’épanouir dans le « jeu de l’enquête » (p. 264) et à diffuser « la culture du contrôle […] dans des pans entiers de l’institution » (p. 269). D’où une redéfinition des équilibres au sein des CAF, aux dépens de la direction des prestations et au profit de l’agence comptable et des services contentieux. D’où aussi un étiolement du traitement social des dossiers au profit d’une appréhension plus juridique et technique, et d’un traitement plus sévère. Le chapitre 8 revient notamment sur la sociologie des contrôleurs. Quasi tous issus des classes populaires et des fractions inférieures des classes moyennes, ils ont une formation relativement élevée. Alors que le travail de bureau prend de l’importance, les enquêtes à domicile se trouvent reléguées à un rôle de vérification des pièces justificatives et d’obtention des informations manquantes (chap. 9). Les pratiques et stratégies sont diverses, entre agents mais aussi chez un même agent, selon les situations. Ce « nouveau couplage entre standardisation par l’informatique et individualisation des pratiques » permet « de conjuguer l’efficacité “industrielle” des procédures bien normées à la connaissance individualisée d’un traitement “sur mesure”, réduisant d’autant les interstices dans lesquels les illégalismes et les tolérances à leur égard peuvent se glisser » (p. 403).

Les allocataires les plus précaires sont les plus contrôlés, car cumulant les caractéristiques repérées par le data mining : ressources inférieures à 500 euros par mois, perception du RSA, inactivité, monoparentalité. Les 18-25 ans sont également sur-contrôlés, pour vérifier leur présence au domicile familial et leurs éventuelles ressources. Conséquence de la hausse et du perfectionnement des contrôles, le nombre de condamnations ne cesse de croître (+ 440 % entre 2004 et 2017), tandis que celui pour fraude fiscale diminue inversement (– 40 %). Pourtant, la fraude des pauvres reste « une pauvre fraude » (p. 423). Contrôles et sanctions ont un rôle préventif et de dissuasion, et doivent « faire préférer le travail à l’assistance » (p. 434) – objectif qui a pourtant peu de chances d’aboutir, dans un contexte de forte pénurie d’emplois. Ils accroissent en revanche le non-recours aux droits, en s’ajoutant à la lourdeur et la pénibilité des démarches, au stigmate de l’assistance et à la suspicion constante.

De question mineure au début des années 1990, la construction du contrôle des assistés en mot d’ordre n’a donc pas de causalité univoque, mais résulte d’une conjonction de mobilisations qui se sont coalisées en « spirales de la rigueur » (p. 447). Une fois engagées, celles-ci s’ancrent, sont érigées en normes et deviennent incorporées, voire naturalisées. Édictées au nom du pacte social, elles vont pourtant à l’encontre d’autres principes de ce même pacte : soutien aux plus faibles, respect de la vie privée, justice sociale, égalité face au droit.

Il s’agit d’un ouvrage magistralement solide et démontré, lumineux sur notre société contemporaine tout en restant accessible, décloisonnant aussi le cas français par un recours à une abondante bibliographie étrangère, multipliant les angles d’approches et les méthodes en sciences sociales. Il devrait donc être lu, bien au-delà des chercheurs, par toute structure ou individu soucieux de mieux comprendre la façon dont on traite aujourd’hui, et pourquoi, le bas de l’échelle sociale. La seule critique qu’on puisse lui faire est de ne pas avoir entièrement creusé le dernier chapitre, faute d’avoir recouru à des entretiens approfondis avec les allocataires contrôlés. Peu de temps avant la parution cependant, en 2019, une étude menée par ATD Quart Monde et l’Université d’Oxford sur « les dimensions cachées de la pauvreté » venait combler ce manque et montrer l’ampleur de la « maltraitance institutionnelle » et des souffrances et replis que celle-ci engendre. Puisse cet ouvrage donner au monde politique et administratif, mais aussi aux citoyens, les clés de compréhension et d’action pour restaurer des « spirales » plus vertueuses.

Axelle Brodiez-Dolino



Citer ce billet
Notes de lecture de la revue Le Mouvement social (2023, 12 mai). Vincent Dubois, Contrôler les assistés. Genèses et usages d’un mot d’ordre. Le carnet du Mouvement social. Consulté le 24 avril 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/r0h4

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2 réponses

  1. 01/06/2023

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  2. 03/06/2023

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