Olivier Longchamp, La Politique financière fédérale (1945-1958).

Lausanne, Antipodes, 2014, 887 p.

Depuis une dizaine d’années, l’histoire de l’impôt, longtemps boudée par la recherche dans les pays francophones, connaît un net regain d’intérêt. C’est que, loin d’être un sujet purement technique ou juridique, l’étude de la fiscalité touche à une composante centrale de la construction et du développement des États modernes, dont l’existence, le rôle et l’évolution sont indissociablement liés à leur capacité d’extraire, d’utiliser et de redistribuer des ressources perçues, pour large partie, sous forme d’impôts. Issu d’une importante thèse de doctorat dirigée par Sébastien Guex à l’Université de Lausanne, le fort ouvrage qu’Olivier Longchamp vient de publier sur l’histoire de la politique financière fédérale suisse de 1945 à 1958 confirme, si besoin était, tout l’intérêt d’une histoire résolument politique et sociale de la fiscalité.

La thèse de Longchamp comble une lacune historiographique significative, puisqu’on ne disposait pas encore d’étude historique approfondie sur cette période fondatrice de la fiscalité de la Suisse de la seconde moitié du XX^e siècle. Fondé sur le dépouillement d’un volume considérable d’archives, à la fois publiques (administration fédérale, Banque nationale, presse) et privées (associations d’intérêts, partis et syndicats, fonds biographiques) le livre comporte 15 chapitres que l’on peut diviser en trois parties.

La première partie de l’étude combine une longue introduction, dans laquelle l’auteur présente les principaux acteurs de la politique financière fédérale (gouvernement et haute administration publique, Banque nationale suisse, grandes associations patronales et groupes d’intérêts, dont l’Union suisse du commerce et de l’industrie et l’Association suisse des banquiers et, dans une moindre mesure, on y reviendra, Parlement et partis politiques), une analyse chiffrée de l’évolution des finances fédérales (État central, sans les cantons et les communes) de 1938 à 1975, ainsi qu’un rappel, essentiellement fondé sur la littérature secondaire, des principales caractéristiques de l’histoire de la politique financière fédérale de 1880 à la fin de la Seconde Guerre mondiale.

La deuxième partie de l’ouvrage traite de la politique financière suivie dans l’immédiat après-guerre — période que l’auteur caractérise comme celle du « lent retour à l’ordre libéral » au lendemain du second conflit mondial — jusqu’à l’échec, en juin 1950, de la première tentative de réforme des finances fédérales, entraînant le prolongement de fait du régime financier provisoire hérité de la guerre, alors même que d’importants chantiers, notamment dans le domaine des assurances sociales, ont été ou sont à ouvrir au lendemain du conflit. Durant cette période, le gros des mesures liées à l’économie de guerre est supprimé, fors le soutien à l’agriculture, désormais garanti par voie constitutionnelle, tandis que l’impôt sur le chiffre d’affaire, taxe indirecte régressive instituée durant la Seconde Guerre mondiale, attaqué par la gauche communiste (le Parti du travail lance fin 1951 une initiative populaire pour sa suppression), s’impose, par la voie des urnes et avec l’aide du Parti socialiste, comme un élément désormais pérenne des finances fédérales.

La troisième partie, qui embrasse les années 1950, porte sur l’histoire du second projet de réorganisation des finances fédérales, rejeté en 1953 malgré le soutien officiel de tous les partis gouvernementaux, et sur la réforme financière de 1958. Acceptée en votation populaire, cette réforme favorable aux milieux possédants va déterminer, jusqu’à nos jours, les principales composantes de la fiscalité fédérale. Les taux d’imposition directs prélevés par la Confédération ont été notablement réduits par rapport à leur niveau précédent, consacrant ainsi le principe, défendu par les partis bourgeois et l’ensemble du monde patronal, d’une baisse de la pression fiscale fédérale. Celle-ci est tout particulièrement sensible s’agissant des impôts sur les hauts revenus, les personnes morales et la fortune, qui se maintiendront dès lors à un niveau relativement faible en comparaison internationale ; en contrepartie, l’impôt fédéral direct « pèse davantage sur la grande masse des salariés » (p. 823) et l’impôt indirect (via notamment l’impôt sur le chiffre d’affaires) restera la pierre angulaire de la fiscalité fédérale.

Cet après-guerre accouche donc d’une réforme qui, pour avoir pris plus de dix ans, se situe dans le prolongement des grands principes du régime fiscal suisse instauré par les libéraux du XIX^e siècle. Certes, l’appareil fiscal fédéral a été quelque peu consolidé et la fraude, endémique, ne peut plus se donner aussi libre court qu’avant guerre ; avancée notable, l’impôt fédéral direct, dont le caractère avait été jusque-là provisoire, devient un élément permanent de l’outillage fiscal de l’État central. Toutefois ses taux, fixés dans la constitution (une exception mondiale) demeurent bas et rigides, tandis que le fédéralisme fiscal n’est en rien supprimé, chaque canton et commune conservant une large souveraineté en matière de fiscalité et se trouvant donc libre de pratiquer un véritable dumping dans ce domaine, qui profite avant tout au public fortuné et aux personnes morales. Contribuant à contenir la pression fiscale dans des limites étroites, cette sous-enchère pèse évidemment sur les ressources de l’État, dont la surface financière (rapportée au PIB) diminue même durant les années 1950 : le displacement effect dû à la guerre est presque insignifiant puisque, dès 1949, le volume des dépenses publiques en Suisse retrouve un niveau comparable à celui de la fin de l’entre-deux-guerres.

S’il se penche surtout sur l’histoire de la collecte des ressources, Longchamp traite également, bien que de manière plus ténue, de celle de leur emploi, si peu social. Deux thèses marquent en filigrane le propos de l’auteur. La première, de nature théorique, est que les secteurs centraux de la droite helvétique, alliés aux principaux représentants du monde patronal suisse, ont privilégié durant toute la période étudiée un régime financier fondé sur la politique dite « des caisses vides ». Soit une sorte de variante de la gouvernance par la contrainte budgétaire, qui consiste à prévenir, en amont, la dépense publique par une pression constante, tout particulièrement en période de haute conjoncture, à la limitation des recettes fiscales de l’État central. Celui-ci, en déficit chronique, se trouve en position de fragilité dès lors qu’il envisagerait de conduire, par exemple dans le domaine des assurances sociales, des missions et des tâches dont ces mêmes milieux jugent qu’elles pourraient être assumées avec profit par le secteur privé ou estiment plus simplement que, confiées à l’État, elles risquent de se traduire par une élévation durable du niveau des prélèvements fiscaux. En outre cette politique d’asséchement préventif des ressources publiques renforce la dépendance de l’État vis-à-vis des marchés financiers, et, associée au fédéralisme fiscal, elle contribue à contenir sa surface financière et son pouvoir d’influence, ce qui explique, en partie, la maigreur relative de l’État social en Suisse.

La seconde thèse qui oriente la démonstration découle de la première : au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, la politique des caisses vides, constante de la politique financière fédérale depuis le début du XX^e siècle, a eu pour conséquence historique de priver de fait l’État central helvétique de la possibilité d’user de la fiscalité comme d’un élément de la politique conjoncturelle. Bien plus, des mesures comme les rabais d’impôts consentis en période de haute conjoncture ont non seulement eu des effets pro-cycliques, mais témoignent également du large anti-keynésianisme autour duquel se sont alors soudés les principaux acteurs de la politique financière et économique suisse.

C’est peu dire que si les partis bourgeois et les grandes associations faîtières patronales ont fait cette politique, le mouvement ouvrier n’a pas opposé une bien grande résistance. Entré en 1943 au gouvernement, le Parti socialiste joue, pour l’essentiel, le jeu de la concordance et ses deux représentants successifs au Conseil fédéral — tous deux chargés du Département des finances — portent bon gré mal gré les projets de la majorité bourgeoise, souvent au prix de cruelles palinodies : ainsi, par exemple, du Conseiller fédéral socialiste Max Weber (1897-1974), qui remplace son collègue de parti au Conseil fédéral en 1952 et se voit chargé de combattre, au nom du gouvernement, une initiative populaire qu’il a lui-même contribué à lancer quelques mois plus tôt et qui demandait un renforcement de l’impôt fédéral direct ainsi qu’un impôt sur la fortune. Que l’histoire fiscale, telle que nous la propose Longchamp, ouvre sur une description du système politique suisse et donne concrètement à voir le poids décisif dont y disposent les associations d’intérêts privés, n’est pas le moindre de ses mérites. Étroitement intégrées au processus d’élaboration législative, dotées de capacités d’expertise dépassant parfois celles des autorités publiques et partie prenante des campagnes de votations populaires, dans lesquelles elles mobilisent des moyens financiers substantiels, ces grandes associations faîtières constituent sans nul doute un pôle dominant de la démocratie référendaire helvétique : à ce seul égard, l’ouvrage de Longchamp, qui détaille ces aspects par le menu, vaut d’être lu, en particulier par le public français qui tend, parfois, à idéaliser les vertus de la démocratie directe pratiquée en Suisse.

On ne voudrait pas conclure cette note de lecture sans ajouter que ce livre important, inspiré par la tradition de la Finanzsoziologie allemande et autrichienne, est bien davantage qu’une « simple » étude sur les finances publiques helvétiques. Au final, c’est en effet un véritable portrait de la société suisse des années 1950, de l’idéologie de son personnel politique et administratif, de sa bourgeoisie et de son patronat aussi bien, quoique dans une moindre mesure, de celle des dirigeants du mouvement ouvrier que dresse Longchamp. Une dernière précision, sur une question que l’auteur n’aborde pas vraiment dans son ouvrage : l’anti-keynésianisme de la bourgeoisie helvétique, son âpre combat pour imposer à l’État un interventionnisme sélectif et limité, si possible, favorable aux milieux d’affaires, ne fait pas pour autant de la Suisse, en dépit d’une image d’Épinal entretenue depuis la fin du XIX^e siècle, un bastion du libéralisme européen mais bien, comme l’ont montré plusieurs études menées sur ce thème, une des économies les plus cartellisées au monde.

Malik Mazbouri

---

---