Pierre-Édouard Weill, Sans toit ni loi ? Genèse et conditions de mise en œuvre de la loi DALO.

Rennes, Presses universitaires de Rennes, « Res Publica », 2017, 296 p.

Voici la publication d’une thèse remarquée, soutenue en 2013. L’auteur est depuis 2016 maître de conférences en sociologie à l’université de Bretagne occidentale. On ne présente plus le sujet, le fameux « DALO », « droit au logement opposable » obtenu à la force du poignet par les associations – on se souvient en particulier de la face émergée de cet iceberg, le campement fin 2006 des Enfants de Don Quichotte sur les berges du canal Saint-Martin à Paris. L’intérêt de l’ouvrage est de présenter une rétrospective plus large de cette genèse (chap. 1), puis de livrer une analyse précise du dispositif embrassant l’ensemble des acteurs impliqués (chap. 2 à 5). Celle-ci croise observations de terrain et traitements statistiques au prisme de quatre zones très contrastées politiquement, sociologiquement et en termes de logement : Paris, les Yvelines, le Bas-Rhin et les Vosges.

La « genèse » annoncée dans le sous-titre n’occupe en fait que vingt-cinq pages de l’ouvrage. Le premier chapitre, qu’on aurait pu attendre « historique », n’est d’ailleurs traité que par une approche de sociologie politique. On sait que le « droit à l’habitat » avait été reconnu dès 1982 comme droit fondamental (loi Quillot), puis que le « droit au logement » avait été inscrit en 1990 dans la loi Besson, à destination toutefois des personnes ou familles en « difficultés particulières » ; il avait été renforcé par la loi de 1998 de lutte contre les exclusions (obligation de moyens de l’État). L’auteur centre son analyse sur les années qui suivent, évoquant un certain nombre d’acteurs, pour partie multipositionnés entre champ politique, haute fonction publique et monde associatif – à l’instar du « père » méconnu du DALO, Paul Bouchet, qui aurait à cet égard mérité une biographie plus étoffée qu’un simple paragraphe. L’auteur omet notamment de mentionner ses activités entre 1989 et 1998, où Bouchet fut notamment rien moins que président de la Commission nationale consultative des droits de l’homme : c’est dans ce cadre, bien plus que par sa rencontre avec Wresinski (qui n’a pu avoir lieu en 1989, comme indiqué p. 37, puisque celui-ci décède… en février 1988), qu’il tissera des liens l’appelant à devenir président d’ATD Quart Monde. L’analyse est principalement centrée sur le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD), centre névralgique de cette genèse. Bouchet, avocat de formation, y insuffle le thème fondamental de l’opposabilité du droit au logement puis rédige plusieurs rapports sur le sujet. Adoptée par de nombreux acteurs du HCLPD, l’idée séduit aussi une fraction du monde politique, tant par la « culture du résultat » qu’elle promeut que par la possibilité qu’elle induit de reprendre la main sur des politiques de logement devenues depuis la fin des années 1970 très décentralisées. L’expérience écossaise toute récente (Homelessness Act de 2003) dote en outre le projet d’une crédibilité politique. À partir de 2002 se met progressivement en place une plateforme pour le droit opposable, espace de concertation porté par ATD Quart Monde, qui comptera fin 2006 soixante et un syndicats et associations. On regrette que ces développements ne soient, eux aussi, pas exempts d’erreurs factuelles qui entachent l’analyse : Bouchet n’est président d’ATD Quart Monde que jusqu’à 2001 (il ne l’était donc plus en 2004 lorsqu’il rencontre Christine Boutin, comme affirmé p. 43) ; Claude Fiori n’a jamais été président du Secours populaire, comme affirmé p. 44 ; Bernard Devert n’était pas au Centre d’action sociale protestant à Paris mais fondateur d’Habitat et Humanisme à Lyon (p. 44 également)… La cause de l’opposabilité du droit au logement connaît une nouvelle accélération à l’hiver 2006 avec sa reprise par les Enfants de Don Quichotte puis par le président Chirac lors de ses vœux ; au point d’être adoptée dans la précipitation, et dans une partielle infidélité au projet originel, le 5 mars 2007, sous la pression des associations et l’autorité du cabinet Borloo. Mais « plutôt qu’une simple réponse à des revendications extérieures au champ bureaucratique, la loi DALO apparaît en réalité comme une boîte à outils gouvernementale mise à disposition des agents de l’État et de leurs partenaires pour réformer les politiques locales du logement […]. L’imposition d’un cadre légal favorable aux représentants de l’État s’avère d’abord propice à une reprise en main de systèmes locaux d’attribution de logements sociaux. La portée de la loi DALO dépasse en outre son application immédiate : l’évaluation chiffrée de ses résultats offre une représentation d’État des besoins de logement prioritaires et contribue dès lors à réorienter l’action publique » (p. 34). La loi permet enfin d’intégrer les contre-pouvoirs associatifs, en particulier les plus institutionnalisés et les mieux disposés à jouer le jeu de la sélection des ayants-droit et de l’instruction des dossiers. Dès lors, « les associations sont utilisées comme variable d’ajustement de l’action publique, le gain financier se doublant d’une neutralisation renforcée des décisions administratives » (p. 66).

Les chapitres suivant sont consacrés à l’application de terrain et aux différents acteurs du DALO. L’analyse des requérants (chap. 2) permet notamment de dégager trois grands profils : les « marginaux » (18,7 % de l’échantillon constitué, les plus démunis économiquement et socialement, mais aussi paradoxalement les plus mal accompagnés dans la procédure, aux plus maigres chances de succès et davantage aiguillés vers l’hébergement), les « travailleurs pauvres » (50,7 %, principalement des familles issues de l’immigration à faible niveau professionnel, tendant à déléguer les démarches administratives à des tiers compétents pour maximiser leurs chances) et les « déclassés » (30,6 %, avec de grandes difficultés à trouver un logement correspondant à la fois à leur situation économique et à leurs aspirations). « La fabrique des dossiers » (chap. 3) traite de la répartition des tâches de la base au sommet ; de l’accueil au guichet des requérants, quelque peu ingrat, au montage plus gratifiant des dossiers ; des circulations entre services publics et associations – chacune de ces deux catégories étant en fait aussi composite qu’inégalement investie dans la procédure. « L’espace du jugement » (chap. 4) pose la focale sur les commissions de médiation, où agents de l’État trouvent le plus souvent des terrains d’entente avec les associations, contre les bailleurs et élus locaux plus soucieux de se préserver des « mauvais locataires » que d’accueillir des ménages en difficulté ; ainsi que sur les procédures de recours. Un dernier temps, plus analytique, s’attache à dégager des clés d’interprétation (« Qui a le droit… et à quoi ? », chap. 5), dans un contexte de « critères de sélection toujours plus drastiques des ménages » et de « contradictions entre l’objectif de résultat en matière de droit au logement et les objectifs de mixité sociale associés aux territoires vers lesquels les bénéficiaires du DALO sont majoritairement orientés » (p. 227). De fait, la procédure conduit à privilégier les ménages au profil proche des demandeurs de logement de droit commun (familles en relative autonomie financière, ayant accès à un travail au moins précaire, résidant en hôtel social ou en hébergement d’insertion), aux dépens de ceux qui présentent les plus grandes difficultés ; tandis que la disproportion entre nombre de demandes et offre disponible dans les départements les plus tendus, liée aux enjeux sociologiques et politiques de peuplement, implique que « de manière générale, l’application de la loi DALO n’est guère synonyme d’effectivité » (p. 228). L’accompagnement juridique apparaît également comme un critère important de succès de la procédure.

Complet, fin et documenté, l’ouvrage est d’ores et déjà devenu une référence. Au-delà de ce dispositif, il étaie aussi nombre de transformations majeures de l’action publique contemporaine, pour certaines bien étudiées par la sociologie politique : un ciblage croissant des politiques sociales, lié à une forte injonction à « l’autonomie des assistés », pour reprendre les termes de Nicolas Duvoux ; un rôle parfois nodal des associations, « passeurs entre la société civile et le champ politico-bureaucratique » (p. 272) ; la « restructuration d’un État post-Jacobin » (p. 273) ; un développement paradoxal des droit-créances, puisque « l’obligation de résultat […] légitime un ciblage croissant de l’action publique » (p. 275). L’historien restera simplement sur sa faim, on l’a vu, tant quantitativement que qualitativement – mais le satisfaire n’était certes pas l’objectif de l’étude.

Axelle Brodiez-Dolino

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