Daniel Zamora Vargas, De l’égalité à la pauvreté. Une socio-histoire de l’assistance en Belgique (1895-2015)

Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2017, 253 p.

Pourquoi, ces dernières décennies, le développement des minima sociaux, des politiques assistantielles ciblées et des organisations humanitaires est-il allé de pair, en Belgique comme en Europe, avec une augmentation de la pauvreté et des inégalités ? L’ouvrage, issu d’une thèse de doctorat en sciences politiques et sociales et revendiquant de s’inscrire dans le courant de la socio-histoire, répond à cette question en interrogeant dans le temps long la « transformation de notre conception de la justice sociale, de l’État social, de ses objectifs ainsi que des rapports que vont entretenir l’assistance et l’assurance » (p. 8), en cinq chapitres chronologiques.

Le premier retrace, en seconde main, l’histoire des politiques assistantielles en Belgique jusqu’en 1966. Un régime libéral, dur et arbitraire, a d’abord dominé, où l’assistance publique, d’essence communale, servait à la mise au travail et à la mise au pas de la main-d’œuvre (dépôts de mendicité, maisons de refuge, etc.). Classiquement, l’objectif était alors moins de résoudre le problème de la pauvreté que de « le masquer en l’enfermant » (p. 17) pour « protéger la société du fléau moral qui la [menaçait] » (p. 21). L’auteur vise à montrer que l’assistance s’adressait avant tout à la classe ouvrière naissante, en complétant les salaires de misère du nouveau prolétariat industrieux ; de fait, au milieu du XIX^e siècle, un tiers des ouvriers belges étaient inscrits sur les registres des bureaux de bienfaisance et la moitié des indigents secourus étaient des travailleurs, au chômage temporaire ou sans revenu suffisant. On objectera toutefois que l’hypothèse a son revers : une moitié d’indigents secourus n’étaient inversement pas (ou plus) des travailleurs ; en outre, l’affirmation que l’assistance était avant tout coercitive, et que « durant les premières années de l’État belge, la fonction d’assistance n’a aucun lien avec la lutte contre la pauvreté mais est directement en rapport avec le maintien d’un marché du travail “libre” et la constitution d’une force de travail disciplinée et efficace » (p. 23), semble un peu poussée.

Les élites imaginent ensuite une réforme d’ampleur, qui donne naissance en 1895 à la Commission royale de réforme de l’assistance publique. Elle introduit un mode de pensée plus macroéconomique, interrogeant de façon nouvelle la responsabilité de l’État dans le problème du paupérisme et les inconvénients de celui-ci pour la société. Les réformes tardent cependant et les Commissions d’assistance publique ne sont instituées qu’en 1925, fusionnant bureaux de bienfaisance et hospices ; elles ne s’adressent désormais plus tant aux ouvriers paupérisés qu’aux marges du salariat. Pour autant, les commissions conservent un « caractère très paternaliste » et l’assistance publique reste synonyme d’humiliation et de déchéance.

La création de la Sécurité sociale en 1944 apparaît donc comme une « révolution sociale » (p. 30), transformant les conceptions des causes du paupérisme, de la responsabilité et de la justice sociale. Elle ouvre la voie à un rôle nouveau de l’État, l’avènement de droits sociaux et le démantèlement de la catégorie de « pauvres » (même si on peut à cet égard douter que cette catégorie ait vraiment existé) au profit de catégorisations plus fines. L’auteur en tire à nouveau des conclusions politiques fortes : « dans ce contexte, lutter contre le paupérisme signifie nécessairement lutter contre l’expansion du marché et en limiter les effets » (p. 36). Le problème social se poserait dès lors moins en termes de lutte contre la pauvreté que contre les inégalités. Comme en France, le système assistantiel semble voué à se dissoudre dans le développement assurantiel, touchant principalement des personnes âgées, des chômeurs non indemnisés, victimes de critères de sécurité sociale trop restrictifs ou ayant des pensions trop basses. L’assistance, qui en 1853 concernait 16 % de la population belge, n’en touche plus en 1976 que 0,2 %, tandis que l’assurance ne cesse inversement de s’étendre. Dès lors – et c’est là le point de référence implicite de l’auteur pour relire l’histoire post-1945 –, « les principes de “responsabilisation” des pauvres, de non-intervention dans les politiques économiques libérales du XIX^e siècle ainsi que la mise au travail forcé des pauvres seront totalement discrédités au sortir de la guerre » (p. 52).

Le deuxième chapitre porte sur les années 1966-1973, appuyé sur un travail d’analyse de première main, et sur « la “découverte” de la pauvreté » aux États-Unis puis en Europe. L’idéal égalitaire se mue en principe plus libéral et méritocratique d’égalité des chances. En 1965, l’Association nationale pour une sécurité vitale (ANSV) est créée, coalition d’acteurs sociaux issus du monde catholique qui revendiquent l’instauration d’un « minimum socio-vital » ; elle publie en 1968 un « Manifeste des déshérités ». La même année, l’idée d’un « revenu décent » assuré « à tous ceux qui ne sont pas à même de travailler » est reprise par l’aile flamande du Parti social-chrétien. Le monde intellectuel et politique témoigne d’un intérêt accru pour les « marges » du salariat, les ouvriers étant de moins en moins perçus comme les « damnés de la terre ». Un déplacement des catégories est peu à peu opéré de « l’exploitation » à « l’exclusion », aux dépens des institutions de protection sociale perçues comme des formes de « contrôle social ». Dès lors, la réponse ne saurait plus être d’étendre le système, mais de développer de nouveaux dispositifs réellement efficients pour les plus pauvres.

Dans ce contexte, un minimum d’existence, le « minimex », est créé en 1974, détaché de toute référence au travail, suivi de la réforme des Commissions d’assistance publique créant les Centres publics d’aide sociale (CPAS). Ces nouveaux systèmes, étudiés dans le troisième chapitre (1973-1976), sont dits « résiduaires » car ils scellent l’abandon du projet universalisant de sécurité sociale et créent des droits visant à combler les failles du système assurantiel, comme plusieurs grandes lois votées au tournant des années 1970 (revenu garanti pour personnes âgées et handicapées, garanties des prestations familiales). Dès lors, « la logique des droits-créances cesse d’être l’apanage exclusif des assurances sociales » (p. 94).

Le quatrième temps est consacré à la lente entrée dans « la crise » (1977-1991), qui transforme tant le visage de la société belge (explosion du chômage de longue durée, déplacement de la précarité vers les publics jeunes, féminins et isolés) que les rapports de force entre acteurs sociaux, sur fond de remise en cause de l’État social. Durant les années 1977-1980, les restrictions budgétaires et les tentatives de relance keynésienne dominent avec des créations d’emplois subsidiés. À partir de 1981, le tournant néolibéral vise inversement la compétitivité des entreprises (compression des salaires et des allocations assurantielles), tout en promouvant les minima sociaux : « les CPAS deviennent des acteurs de première ligne et sont amenés à participer à une politique intégrée aux plans de dérégulation du monde du travail et de la sécurité sociale » (p. 140). Cela se traduit par une spectaculaire augmentation du nombre de « minimexés » et un « démantèlement progressif de la catégorie de chômeurs » au terme du « basculement de publics qui relevaient traditionnellement de l’assurance vers les CPAS » (p. 144-145). Les discours évoluent, la lutte contre les inégalités étant peu à peu supplantée par celle qui est dirigée contre la pauvreté et l’exclusion ; « bien plus qu’une simple variation lexicale, c’est tout un imaginaire politique qui se reconfigure » (p. 156). Naissent parallèlement les propositions d’impôt négatif et d’allocation universelle. La période est aussi celle de l’expansion des activités caritatives et humanitaires et de la médiatisation de la paupérisation. Cinq organisations importantes se rassemblent en 1987 dans la plateforme « Solidarité en plus, pauvreté en moins » pour dénoncer les politiques libérales et plaider pour le développement de droits fondamentaux ; elles participent à la victoire socialiste de la fin 1987.

Le dernier chapitre est consacré au glissement « vers l’État social actif : l’insertion et la mise au travail des “pauvres” (1991-2002) ». Les exigences européennes en termes de réduction des déficits publics réduisent la marge des États en matière de politique sociale, tandis que l’arrivée au pouvoir en Europe de nombreux partis sociaux-démocrates ouvre la voie au « troisième âge du social » (P. Rosanvallon), qui vise à « repenser le socialisme dans le contexte de la mondialisation » et « associer politiques sociales et promotion du marché » (p. 161) via des « politiques d’État social actif » de mise à l’emploi et de réduction du coût du travail. Alors que les systèmes de sécurité sociale entrent en triple crise de financement, d’efficacité et de légitimité, cette « nouvelle configuration de la protection sociale voit se brouiller les frontières entre emploi et non-emploi et les frontières entre assurance et assistance » (p. 160). La contractualisation – inéquitable – de l’aide sociale tend à effacer les responsabilités collectives au profit d’injonctions individuelles au travail. À nouveau, l’analyse est poussée loin : « le redéploiement néolibéral de l’État social ne vise donc pas à affaiblir ce dernier, mais à le renforcer comme autorité disciplinaire, comme outil visant à produire des sujets adaptés aux dérégulations économiques consécutives au développement des années 1980 » (p. 210). Le monde associatif prend cependant une place croissante dans l’édification des politiques sociales. En 1994, le « Rapport général sur la pauvreté » (en partie fondé, à l’instigation d’ATD Quart Monde, sur la parole des plus pauvres) contribue à la création en 1999 d’un Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale, qui institutionnalise la concertation associative.

Maniant tout à la fois la bibliographie anglo-saxonne (l’auteur a été post-doctorant à Chicago puis à Cambridge), française et belge, ce bel ouvrage de socio-histoire, que peuvent aisément s’approprier tant les historiens que les sociologues, mais aussi les travailleurs sociaux et les acteurs politiques, donne au lecteur tout à la fois à découvrir le cas belge et à réfléchir au cas français – les deux étant étonnamment proches, tant sur le fond de leurs influences que dans leur chronologie. On se permettra toutefois deux petites critiques. D’abord, le fait d’être parfois aux frontières de l’analyse socio-historique et de la conclusion politique. D’autre part, le titre un peu à l’emporte-pièce, « de l’égalité à la pauvreté », qui met sur le même plan deux registres différents. Il n’y a en effet pas eu passage de l’égalité à la pauvreté, mais persistance de la pauvreté, analysée après-guerre en termes d’inégalités et, depuis les années 1980-1990, d’exclusion. C’est donc la visée de la lutte contre la pauvreté qui a changé : de l’égalisation des conditions à l’égalisation des chances, et de la progressive insertion au cœur de la protection sociale au rejet sur ses marges. Cet ouvrage donne aussi à lire, bien que sans le poser clairement, des formes contemporaines de régression assistantielle renvoyant à certains traits du XIX^e siècle – libéralisme, stigmatisation et mise au travail des pauvres – qui devraient nous interroger. Un ouvrage d’une réelle richesse qui éclaire tant l’histoire sociale contemporaine que le monde présent.

Axelle Brodiez-Dolino

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