Christophe Capuano, Que faire de nos vieux ? Une histoire de la protection sociale de 1880 à nos jours.
Paris, Presses de Sciences Po, « Académique », 2018, 346 p.
Après une thèse sur la politique familiale de Vichy, Christophe Capuano a recentré ses recherches sur un double champ connexe, le handicap et la vieillesse. Une vaste recherche embrassant ces politiques françaises de la dépendance depuis les années 1880 a donné lieu l’an dernier à son mémoire inédit d’habilitation, désormais publié.
Le parti pris est double, et le titre ne lui rend d’ailleurs pas justice. Centralement d’une part, comprendre les politiques publiques en faveur des personnes âgées dépendantes, « angle mort historiographique » (p. 19), mais aussi, jusque très tardivement, politique. Pour cela, et d’autre part donc, replacer cet espace sécant de la dépendance dans le cadre plus large du traitement public, oscillatoire, voire décousu, du handicap et de la vieillesse. Ainsi, prenant pour référentiel « tantôt l’âge, tantôt les incapacités ou une combinaison des deux » (p. 7), la France s’est plutôt inscrite dans une approche causaliste (catégoriser selon la cause de la perte d’autonomie), alors que d’autres pays et les instances internationales plaidaient pour des approches globales et finalistes (selon les besoins qui découlent de la dépendance). L’ouvrage s’articule en trois grandes parties chronologiques.
Des années 1880 à la Seconde Guerre mondiale d’abord, la « naissance d’une protection sociale de l’invalidité ordinaire ». À cette époque se construit une protection sociale de l’invalidité (chap. 1) clivée entre invalidité professionnelle (relevant des sociétés d’assurance) et invalidité dite « ordinaire » (relevant des sociétés de secours mutuel), scellée par la loi de 1898 sur les accidents du travail et s’arrêtant au-delà d’un certain âge (55 à 65 ans). La vieillesse pauvre et invalide se trouvant reportée sur la protection sociale assistantielle par la loi de 1893 sur l’aide médicale gratuite aux indigents privés de ressources, puis la loi de 1905 sur l’aide aux vieillards, infirmes et incurables – la loi de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes étant elle très restrictive.
Cette assistance apparaît marquée par une volonté de « contenir les coûts à tout prix » (chap. 2) : accès au bénéfice de la loi de 1905 réduit autant que possible aux moins de 70 ans (alors même que les incapacités se manifestent souvent plus tôt) ; préférence affichée pour l’assistance à domicile, qui ne parvient pas pour autant à réduire les placements en hospices tant la demande est importante ; principe de subsidiarité ; montant très faible des secours octroyés, campagnes récurrentes de contrôles et de radiations, principe de la récupération sur succession après décès. Dans ces conditions, et en dépit des discours de l’époque qui déplorent l’inverse, les solidarités familiales restent aussi fortes que nécessaires.
Les « objectifs assistantiels » sont toutefois mis « à l’épreuve de la conjoncture » (chap. 3). D’une part, car les conséquences de la Grande Guerre tendent à occulter les personnes âgées avec incapacité au profit des victimes de guerre. D’autre part, car l’inflation des années 1920 puis la crise économique des années 1930 provoquent une forte hausse des demandes d’admission en hospice – donc aussi des frais d’hospitalisation et l’encombrement des établissements. C’est toujours dans un objectif de réduction des coûts que les pouvoirs publics font en 1930 voter la « prestation pour aide constante d’une tierce personne », visant à détourner des établissements les populations en perte d’autonomie. L’obsession constante de la fraude conduit parallèlement à soumettre les familles, mais aussi les municipalités, à des contrôles sévères. La période de la Seconde Guerre mondiale est quant à elle marquée par la création de l’Allocation aux vieux travailleurs salariés, et par le fait que les personnes âgées, les internés en hospice et les handicapés mentaux comptent parmi les principales victimes de la sous-alimentation.
La deuxième partie (1945-fin des années 1960) questionne la relégation de la perte d’autonomie du grand âge. Un premier temps revient sur les politiques publiques de l’infirmité et de la vieillesse ainsi que sur celle, sécante mais non conçue comme cible spécifique, des personnes âgées avec incapacité (chap. 4). Durant cette période, les handicapés civils obtiennent d’importantes reconnaissances ; celles-ci intègrent potentiellement les personnes âgées et continuent de relever du champ assistantiel. Le problème de la vieillesse, encore mal connu, voit quant à lui des avancées avec la Commission puis le rapport Laroque (1960-1962), visant une ambitieuse politique de maintien à domicile mais sous-estimant tant les besoins d’aide pour les actes du quotidien que la formation, les difficultés logistiques et le coût financier.
Le chapitre 5 est consacré au « mythe du déclin des solidarités familiales », qui puise à une mésinterprétation des décohabitations intergénérationnelles (se faisant en fait largement au profit d’une « intimité à distance », p. 200), aux nombreuses formes invisibles de ces aides et à la faiblesse des travaux sur la question – contrairement à l’étranger où le paradigme de l’abandon des familles commence à être renversé dès le tournant des années 1960.
La troisième partie enfin traite des années 1970 à nos jours et de « la construction biaisée du problème public » de la dépendance des personnes âgées.
Comme dans les parties précédentes, le premier temps est consacré aux grandes évolutions de la période (chap. 6). Au début des années 1970, le problème de la prise en charge des populations âgées avec incapacité reste entier, et le choix entre options finaliste et causaliste non tranché. Se développe toutefois durant les années 1960, dans la sphère politico-administrative française, un courant en faveur d’une politique globale, finalement abandonnée par René Lenoir au profit d’actions par groupes cibles – il mène notamment, à la suite du rapport Bloch-Lainé de 1967 et sous la pression des associations, une importante action en faveur du handicap. Celle-ci donne naissance à la loi d’orientation de 1975 : affirmant le principe de solidarité nationale, « financée et servie comme une prestation familiale, elle perd le caractère humiliant des allocations d’aide sociale » (p. 208) ; ouverte aux personnes âgées, elle est aussi plus avantageuse que les prestations assistantielles de vieillesse. Se développent parallèlement, durant les années 1970, les services d’aide ménagère (mais inadaptés aux personnes en situation de dépendance et connaissant toujours des difficultés de recrutement) et de portage des repas à domicile. La question apparaît ensuite, des années 1980 à 1997, au carrefour de trois politiques d’aide à domicile non coordonnées : celles fondées sur l’âge, limitées et peu avantageuses ; celles du handicap, finalistes et plus généreuses (et qui séduisent donc les personnes âgées dépendantes) ; celles enfin, en croissance, de lutte contre le chômage, qui visent le développement d’emplois à domicile, peu coûteux pour les finances publiques. En dépit des efforts, les dispositifs restent toutefois bien en deçà des besoins. Depuis 1997, enfin, la marge de manœuvre laissée aux personnes âgées dépendantes, de plus en plus critiquée pour ses impacts budgétaires, est réduite ; mais « plutôt que d’envisager une politique de la tierce personne ou des dispositifs harmonisés entre le champ du handicap et celui de la vieillesse qui répondraient enfin aux besoins de la dépendance, les acteurs publics réfléchissent au moyen de contrôler et de réduire les coûts, avec une nouvelle forme de discrimination entre personnes avec incapacité » (p. 244). Après les fortes restrictions opérées dans la Prestation spécifique dépendance (1997), l’Allocation personnalisée d’autonomie (2001) fait toutefois pour partie marche arrière.
Le dernier chapitre revient sur la question politique du « risque » vs « incertitude » de la dépendance et sur le choix assistantiel durablement opéré par la France, par opposition à l’assurance privilégiée par l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Autriche ou le Luxembourg, et pourtant envisagée à plusieurs reprises. Ce choix apparaît notamment tenir à la longue méconnaissance, sociologique et statistique, des réalités de la dépendance et des solidarités familiales ; à la focalisation sur les coûts, tout en en analysant mal les chiffres et les causes ; au défaussement durable, tant moral que financier, sur les aidants familiaux – au risque de leur épuisement, non pris en compte avant les années 2000.
On ajoutera une conclusion solide, et, reprenant les points saillants de l’ouvrage, accusatrice. « Il est d’abord frappant qu’un pays où l’État-providence a connu un tel essor et qui revendique un modèle social maintienne à la marge du système une de ses populations les plus fragiles » (p. 299). L’auteur y revient également sur la difficulté des pouvoirs publics à maîtriser les flux et coordonner les politiques sociales ; sur leur focalisation constante sur les arguments financiers aux dépens des besoins des personnes ; sur leur renoncement à la logique finaliste, contrairement à de nombreuses expériences étrangères et aux propositions internationales.
Dense et technique, déconstruisant des idées reçues, articulant les niveaux national, international, départemental et local, mais aussi les recherches sociologiques et gérontologiques des différentes époques, et le rôle des solidarités privées et des associations, l’ouvrage apporte bel et bien « une nouvelle contribution à l’histoire de l’État social en France, aux temporalités de ses politiques sociales et à la notion de progrès social » (p. 11). Avec en filigrane, au-delà des critiques implicites sur la façon dont la France a géré la question, nombre de pistes.
Faisant la part belle aux politiques de maintien à domicile, il est toutefois moins disert sur les (vastes) transformations des hébergements collectifs, hospices devenus à partir de 1970 EHPAD médicalisés, et dont le choix politique de privatisation partielle du financement, lié à leur coût exorbitant, commence à faire débat. Si le débat causaliste/finaliste apparaît à maints égards crucial, ses frontières ne sont en outre pas toujours claires : en laissant souvent les personnes âgées dépendantes se glisser dans les dispositifs de handicap, la France semble paradoxalement en pratique assez finaliste, en dépit de politiques en théorie causalistes. Enfin, le lecteur qui suit les publications des Presses de Sciences Po restera troublé par le choix éditorial et quelque peu léniniste du titre (Que faire de nos vieux ?), un an après Que faire des restes ? Le réemploi dans les sociétés d’accumulation, qui portait sur les nouvelles vies à donner… à nos déchets. C’est d’ailleurs un point que l’ouvrage, focalisé sur les politiques sociales, n’examine que peu : comment évolue sur plus d’un siècle la perception sociétale de ces « vieux » dépendants, toujours à la lisière d’être des « inutiles au monde1 » ?
Axelle Brodiez-Dolino
- B. Geremek (éd.), Inutiles au monde. Truands et misérables dans l’Europe moderne (1350-1600), Paris, Gallimard-Julliard, 1980. [↩]
OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
Notes de lecture de la revue Le Mouvement social (6 juillet 2019). Christophe Capuano, Que faire de nos vieux ? Une histoire de la protection sociale de 1880 à nos jours.. Le carnet du Mouvement social. Consulté le 16 septembre 2024 à l’adresse https://doi.org/10.58079/r09k
