Maryse Badel, dir., Non-emploi et protection sociale. Journée d’étude du Comité aquitain d’histoire de la sécurité sociale et du Centre de droit comparé du travail et de la sécurité sociale, Bordeaux, mars 2017.

Paris, Comité d’histoire et association pour l’étude de l’histoire de la protection sociale, « Histoire régionale de la protection sociale », 2018, 143 p.

Comme son titre l’indique, l’ouvrage réunit des contributions présentées lors d’une journée d’étude qui s’est déroulée en mars 2017. Le titre soulève l’intérêt puisque la France est usuellement rangée en matière de protection sociale parmi les pays de tradition « bismarckienne », c’est-à-dire ceux où la protection sociale est construite sur le statut professionnel. Qu’en est-il de la situation des catégories hétérogènes qui sont ici regroupées sous la rubrique du « non-emploi » ? L’ouvrage ne constitue pas un traitement global du thème, mais réunit plusieurs éclairages de natures diverses.

La plus grande partie du volume est constituée par des apports de spécialistes reconnus qui présentent des synthèses de l’état des connaissances, largement appuyées sur leurs propres travaux. Ainsi Christian Topalov rappelle-t-il comment la notion moderne de chômage prend forme « seulement au lendemain de la Grande dépression des années 1880 […] comme un corrélat d’une nouvelle représentation du travail » (p. 9). Conjointement, ces deux notions de chômage et de travail anticipent un nouveau rapport salarial aujourd’hui entré en crise. Les réformateurs sociaux opèrent alors un travail novateur de classification. Le chômage reconnu est la situation d’un travailleur régulier temporairement et involontairement privé d’emploi. Il a un droit légitime à l’assurance chômage sous la condition qu’un bureau public de placement contrôle sa disponibilité pour accepter les emplois qui lui sont proposés. L’existence de ces bureaux de placement permettra aussi de dépister les chômeurs « volontaires », travailleurs intermittents et menaces potentielles pour l’ordre social, qu’il conviendra de discipliner ou de réprimer sauf si une incapacité à travailler justifie finalement leur accès à l’assistance. La mise en œuvre de ce programme n’est que tardive et partielle. Surtout, elle repose sur un clivage entre chômage involontaire et volontaire, dont la pertinence est périodiquement invalidée : « chaque fois qu’a frappé le chômage de masse, toutes les conditions classificatrices et normalisatrices à la distribution des allocations se sont effondrées » (p. 30).

Anne Eydoux revient sur les définitions successives du concept statistique de chômage en France dans le contexte contemporain d’un chômage massif et persistant. L’essentiel de sa contribution retrace les controverses qui ont porté sur la mesure du chômage. Au-delà de divergences entre les sources, la question centrale est celle de la définition, inévitablement conventionnelle ou arbitraire, des frontières entre trois statuts qui se chevauchent partiellement : l’emploi, le chômage et l’inactivité. La délimitation officielle du chômage, volontairement restrictive, exclut les phénomènes de sous-emploi et de « halo » autour du chômage. Bien évidemment, les débats sur la définition et la mesure ne relèvent pas de la seule rigueur statistique. Ils ont un enjeu politique qui exerce une pression nocive sur la conception des instruments de la politique de l’emploi, souvent évalués par les gouvernements à l’aune de leur impact sur « les chiffres du chômage ». Plus que le débat sur le nombre de chômeurs, l’analyse devrait porter sur l’hétérogénéité croissante des populations de chômeurs et la diversification des trajectoires qui font alterner chômage et emplois précaires.

Dans un registre voisin, Philippe Martin compare les politiques adoptées par cinq pays d’Europe occidentale, dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi lancée en 1997, afin de stimuler la « responsabilisation des chômeurs ». Si la spécificité des cultures juridiques nationales subsiste quant à la définition du statut du demandeur d’emploi, des tendances convergentes accélèrent le passage de « la figure du travailleur victime d’un risque indemnisable » à une « logique des droits et des devoirs » (p. 71) où l’intensification de l’accompagnement est indissociablement porteuse d’aide et de contrôle. À des degrés divers, apparaissent des amorces de workfare (obligation de travail en échange du revenu de remplacement) qui sont plus ou moins limitées par le respect du droit fondamental à la liberté du travail.

La rubrique des synthèses critiques sur l’état des connaissances est complétée par la présentation du bilan et des perspectives du Revenu de solidarité active (RSA), sous la plume de Michel Borgetto. L’auteur rappelle l’échec de la dimension « insertion » du revenu minimum d’insertion (RMI), qui en a fait souvent un « piège à l’inactivité ». Ce constat explique le renforcement, avec le RSA, du devoir d’insertion accompagné d’une stimulation financière permanente (et non plus transitoire, comme dans le RMI) à la reprise d’activité. Le bilan du RSA est en demi-teinte, en particulier parce qu’il n’a le plus souvent favorisé l’insertion professionnelle que sous la forme d’emplois précaires. Au total, « si le RSA n’est plus forcément une trappe à inactivité, il est sans aucun doute une trappe à précarité » (p. 111). Ainsi, s’affrontent aujourd’hui des projets qui impliquent une disparition ou une transformation profonde du RSA, soit au bénéfice d’un revenu universel d’existence, soit dans le cadre d’un revenu minimum garanti.

À ces contributions de synthèse s’ajoutent deux textes de caractère plus technique qui abordent des domaines précis. Christophe Willmann s’interroge sur le positionnement des chômeurs face au Compte personnel d’activité (CPA), créé par une loi du 8 août 2016 et quelque peu oublié aujourd’hui. À juste titre, il s’étonne qu’un dispositif, qui devait constituer un socle pour un droit de la transition professionnelle attaché aux personnes et non aux statuts, soit silencieux sur les conditions d’accès des chômeurs. Il en détaille les possibles modalités. Enfin, s’appuyant sur le constat d’un mouvement de fond d’universalisation des droits à la protection sociale, il conclut que « l’indemnisation du chômage aussi bien en son volet “assurance” que “régime de solidarité” a vocation de rejoindre le CPA » (p. 61). Claire Magord rappelle l’importance des comportements de non-recours aux droits sociaux et présente un inventaire des obstacles qui s’élèvent successivement dans ce domaine : pour l’accès à l’information sur les règles de droit, pour l’accès aux guichets, pour l’accès aux prestations et pour l’accès au juge en cas de refus de l’aide.

Dans une contribution de nature totalement différente, Cyrille Marconi présente l’expérience des ateliers de charité en Dauphiné entre 1853 et 1858. L’objectif est alors de trouver « un remède aux privations qu’entraîne la cherté des subsistances » (p. 88). À cette fin, l’État met en place un programme de subventions qui abondent les dépenses engagées par les communes pour offrir des activités précaires faiblement rémunérées, principalement orientées vers des chargés de famille en chômage. Les préfets doivent s’assurer que ces ressources ne créent pas un effet d’aubaine pour les communes. Celles-ci doivent contrôler la réalité du travail réalisé dans le cadre de ces ateliers. Leur dimension doit être réduite pour éviter les troubles sociaux que pourrait engendrer la réunion de mécontents. Ainsi s’expérimentent les premières formes de workfare aujourd’hui réapparues dans les débats sur l’aide sociale.

Chacune de ces contributions présente un intérêt et les brillantes pages de « remarques conclusives » proposées par Robert Lafore cherchent à en dégager des enseignements de portée générale. L’hétérogénéité du contenu rend l’exercice difficile. Il aurait été utile qu’un texte introductif propose une problématique au sein de laquelle l’apport des différents textes aurait pu être situé. La refondation de la protection sociale au lendemain de la Seconde Guerre mondiale traduisait le projet, lentement et partiellement réalisé dans les trois décennies qui ont suivi, d’un régime universel de sécurité sociale, qui devait être associé à une politique économique de plein-emploi. Dans ce cadre, l’assistance était destinée à se réduire tendanciellement à des dispositifs destinés aux inaptes au travail. Sous cette hypothèse, la question de la protection sociale du non-emploi se ramenait à celle des ayants droit dans le cadre d’un modèle implicite (et fictif) de male breadwinner. Aujourd’hui, la question de la protection sociale en situation de non-emploi concerne principalement des catégories d’importance et d’hétérogénéité croissantes, qui sont aptes au travail mais qui sont écartées de formes d’emploi assurant de manière durable un revenu décent. À leur égard, les prestations de protection sociale sont de plus imbriquées avec des dispositifs d’incitation-accompagnement-contrôle autour de trajectoires dont la finalité explicite est le retour à l’emploi durable, finalité globalement irréalisable aussi longtemps que le chômage est massif. L’ampleur du non-emploi est la source de légitimation d’un discours et de politiques qui instrumentalisent la protection sociale au service de l’« activation » des victimes de la pénurie et de la dégradation des emplois. L’ouvrage met bien en évidence différents aspects de cette logique globale.

Jacques Freyssinet

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